PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交資產(chǎn)的方式研究

從長遠(yuǎn)來看,ppp項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的重要模式,納入政府審計(jì)是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)。ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和完全政府付費(fèi)等方式。政府補(bǔ)助和政府付費(fèi),兩者嚴(yán)格來說都屬于政府購買行為,類似于財(cái)政投資建設(shè)公共項(xiàng)目,均涉及到到政府方一般公共預(yù)算支出,納入政府審

ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和完全政府付費(fèi)等方式。政府補(bǔ)助和政府付費(fèi)，兩者嚴(yán)格來說都屬于政府購買行為，類似于財(cái)政投資建設(shè)公共項(xiàng)目，均涉及到到政府方一般公共預(yù)算支出，納入政府審計(jì)范圍天然具備合理性。在ppp項(xiàng)目合同的談判簽署以及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)遇到“政府方審計(jì)機(jī)構(gòu)”“跟蹤審計(jì)”“結(jié)算審計(jì)”等相關(guān)內(nèi)容。

ppp項(xiàng)目融資可以讓私人部門參與融資,加快項(xiàng)目進(jìn)程;可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程;可以節(jié)約時(shí)間和成本;可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量;也可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)ppp項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題。基于此,本文針對(duì)政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目融資進(jìn)行研究,以期對(duì)我國的政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目融資有所幫助。

關(guān)于政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會(huì)福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

關(guān)于政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目納稅問題的研究,目前已經(jīng)在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域展開實(shí)踐。ppp項(xiàng)目主要是通過機(jī)制創(chuàng)新來拉動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給效率的全面提升,有利于社會(huì)福利效應(yīng)的放大。該項(xiàng)目的推進(jìn)如今已成為供給側(cè)改革的重要內(nèi)容,因此離不開相關(guān)納稅政策的有效支持。本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了納稅支持ppp項(xiàng)目發(fā)展的必要性,在此基礎(chǔ)上研究我國ppp項(xiàng)目全生命周期所涉及的稅收政策,最后總結(jié)現(xiàn)行與ppp項(xiàng)目有關(guān)的稅收支持政策。

政府和社會(huì)資本合作(public-privatepartnership,簡稱ppp)項(xiàng)目在化解我國政府債務(wù)危機(jī)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。在政府公共項(xiàng)目績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)上,通過集成熵權(quán)法、超效率數(shù)據(jù)包絡(luò)分析與tobit回歸模型,對(duì)ppp項(xiàng)目績效審計(jì)中存在的多投入、多產(chǎn)出問題進(jìn)行效率性評(píng)價(jià),并明確其相對(duì)有效的改進(jìn)方向;通過回歸分析甄別影響ppp項(xiàng)目運(yùn)營績效的關(guān)鍵因素,進(jìn)而提出優(yōu)化其績效審計(jì)的對(duì)策措施。ppp項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)模型作為一種審計(jì)方法的創(chuàng)新,在我國政府公共項(xiàng)目績效審計(jì)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的普適性。

從2014年以來,政府與社會(huì)資本合作(public-privatepartnership,ppp)模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的力推模式。ppp模式在取得一定成效的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問題。從政府政策的角度進(jìn)行梳理,基于zopp方法對(duì)ppp項(xiàng)目政策問題進(jìn)行研究,并基于問題導(dǎo)向提出建議,為ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避提供參考。

針對(duì)建設(shè)成本折現(xiàn)利潤率模型、建設(shè)成本折現(xiàn)模型、期初平均建設(shè)成本折現(xiàn)利潤率模型,從運(yùn)營成本補(bǔ)貼和建設(shè)成本補(bǔ)貼角度,比較三種補(bǔ)貼模型的利弊。在此基礎(chǔ)上,給出三種補(bǔ)貼模型的適用條件,為ppp項(xiàng)目前期的財(cái)務(wù)投資分析及后期合同簽訂等提供參考。

目前國內(nèi)對(duì)ppp協(xié)議的性質(zhì)存在爭議,最高人民法院對(duì)于ppp協(xié)議的性質(zhì)存在截然相反的兩個(gè)判例,一個(gè)將ppp協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議,另一個(gè)則把ppp協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議。ppp協(xié)議性質(zhì)的爭議體現(xiàn)的是國家利益和社會(huì)利益的博弈,對(duì)ppp協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定不同必然導(dǎo)致對(duì)協(xié)議雙方利益保障傾向的不同,從而體現(xiàn)法律對(duì)協(xié)議雙方利益保障的不同姿態(tài)。我國ppp協(xié)議履行的保障機(jī)制存在政府擔(dān)保缺乏合法性、信息披露責(zé)任制度不健全、缺乏統(tǒng)一有效的財(cái)政補(bǔ)貼制度以及社會(huì)公共項(xiàng)目缺乏合理開發(fā)模式等問題。提出主要的社會(huì)資本利益保護(hù)方式,指出應(yīng)區(qū)分ppp協(xié)議的內(nèi)容,合理界定ppp協(xié)議的性質(zhì),完善ppp項(xiàng)目管理制度,在保障公共利益不受損害的基礎(chǔ)上探討社會(huì)資本利益的保障措施,構(gòu)建協(xié)議履行的保障機(jī)制,以促進(jìn)ppp項(xiàng)目管理制度的完善。ppp項(xiàng)目的合作雙方為政府與社會(huì)資本,政府一般享有較高的締約話語權(quán),只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本利益的保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)雙方利益的協(xié)調(diào)。

在我國,利用社會(huì)資本,促使政府與社會(huì)資本形成合作,令社會(huì)資本能夠進(jìn)入到公共設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域中來,從而提高公共建設(shè)的效率和質(zhì)量,推動(dòng)公共建設(shè)的發(fā)展.但政府與社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目在我國的發(fā)展歷史還比較短暫,在對(duì)社會(huì)資本提供的項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策方面,尚且存在較為明顯的不足.而這一模式的實(shí)施,同時(shí)有賴于財(cái)政稅收和金融等多方面政策的配套,而稅收扶持方面,對(duì)ppp項(xiàng)目的發(fā)展而言,具有更大實(shí)際作用.

目前國內(nèi)對(duì)ppp協(xié)議的性質(zhì)存在爭議,最高人民法院對(duì)于ppp協(xié)議的性質(zhì)存在截然相反的兩個(gè)判例,一個(gè)將ppp協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議,另一個(gè)則把ppp協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議.ppp協(xié)議性質(zhì)的爭議體現(xiàn)的是國家利益和社會(huì)利益的博弈,對(duì)ppp協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定不同必然導(dǎo)致對(duì)協(xié)議雙方利益保障傾向的不同,從而體現(xiàn)法律對(duì)協(xié)議雙方利益保障的不同姿態(tài).我國ppp協(xié)議履行的保障機(jī)制存在政府擔(dān)保缺乏合法性、信息披露責(zé)任制度不健全、缺乏統(tǒng)一有效的財(cái)政補(bǔ)貼制度以及社會(huì)公共項(xiàng)目缺乏合理開發(fā)模式等問題.提出主要的社會(huì)資本利益保護(hù)方式,指出應(yīng)區(qū)分ppp協(xié)議的內(nèi)容,合理界定ppp協(xié)議的性質(zhì),完善ppp項(xiàng)目管理制度,在保障公共利益不受損害的基礎(chǔ)上探討社會(huì)資本利益的保障措施,構(gòu)建協(xié)議履行的保障機(jī)制,以促進(jìn)ppp項(xiàng)目管理制度的完善.ppp項(xiàng)目的合作雙方為政府與社會(huì)資本,政府一般享有較高的締約話語權(quán),只有加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本利益的保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)雙方利益的協(xié)調(diào).

本書是作者多年參與ppp模式實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的提煉和升華，以規(guī)范我國ppp模式實(shí)踐操作為主要目的，按照ppp模式實(shí)踐操作的不同階段劃分章節(jié)，全書共八章，包括ppp模式的概念，ppp模式的法律關(guān)系，ppp項(xiàng)目立項(xiàng)法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目社會(huì)資本的選擇，ppp項(xiàng)目投融資法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營法律實(shí)務(wù)，ppp項(xiàng)目移交的法律實(shí)務(wù)以及案例分析，各章節(jié)以我國現(xiàn)有的ppp模式規(guī)范為依據(jù)，ri我國ppp模式實(shí)踐操作做規(guī)范性闡述。

一、研究背景及問題提出財(cái)政部日前公布的全國ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第8期季報(bào)顯示,截至今年9月末,全國入庫項(xiàng)目14220個(gè),覆蓋31個(gè)省和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中,國家示范項(xiàng)目落地率為82.1%,比2016年落地率提高32.3個(gè)百分點(diǎn)。無論從數(shù)量、投入、覆蓋面還是落地率上,ppp項(xiàng)目產(chǎn)生的文件資料數(shù)量將逐步增加是毋庸置疑的,確定合理的文檔歸檔范圍對(duì)于文件資料有效增加、緩解保管壓力具有

鑒于信任是ppp項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,分析了信任的影響因素,識(shí)別出社會(huì)資本選擇的24個(gè)信任指標(biāo),用ahp方法計(jì)算每一指標(biāo)的權(quán)重,為ppp項(xiàng)目中選擇社會(huì)資本提供參考.

正確選擇ppp項(xiàng)目的社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的成敗起著決定性作用,分析影響社會(huì)資本選擇的6大方面的14個(gè)指標(biāo),運(yùn)用多層次灰色關(guān)聯(lián)分析法,通過實(shí)證篩選出優(yōu)選方案,對(duì)于ppp項(xiàng)目篩選社會(huì)資本具有一定的借鑒意義。

鑒于信任是ppp項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素,分析了信任的影響因素,識(shí)別出社會(huì)資本選擇的24個(gè)信任指標(biāo),用ahp方法計(jì)算每一指標(biāo)的權(quán)重,為ppp項(xiàng)目中選擇社會(huì)資本提供參考。

目前我國大力推進(jìn)ppp模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。政府和社會(huì)資本參與ppp項(xiàng)目獲得合理的投資回報(bào)是ppp項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。本文研究ppp項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制，提出在社會(huì)資本服務(wù)表現(xiàn)偏好能確定或不能確定時(shí)政府和社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的投資回報(bào)分配機(jī)制，研究政府和社會(huì)資本獲得滿意投資回報(bào)的方法。為了保障ppp項(xiàng)目中政府和公眾的收益。分析政府設(shè)置應(yīng)對(duì)社會(huì)資本道德風(fēng)險(xiǎn)的懲罰機(jī)制的決策條件并提出政府設(shè)置懲罰機(jī)制的建議。為政府建立ppp項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制提供參考。

正確選擇ppp項(xiàng)目的社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的成敗起著決定性作用,分析影響社會(huì)資本選擇的6大方面的14個(gè)指標(biāo),運(yùn)用多層次灰色關(guān)聯(lián)分析法,通過實(shí)證篩選出優(yōu)選方案,對(duì)于ppp項(xiàng)目篩選社會(huì)資本具有一定的借鑒意義。

目前我國尚未出臺(tái)ppp模式會(huì)計(jì)核算工作的規(guī)范性指導(dǎo)文件，社會(huì)資本方對(duì)ppp項(xiàng)目的資產(chǎn)確認(rèn)問題的認(rèn)識(shí)存在著較大的分歧。本文分析了ppp項(xiàng)目不同確認(rèn)方式的差異及其對(duì)項(xiàng)目投資收益水平的影響，提出社會(huì)資本方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)作特點(diǎn)，科學(xué)合理地選擇項(xiàng)目資產(chǎn)的會(huì)計(jì)確認(rèn)方式，以提高資金使用效率，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)投資回報(bào)水平。

政府和社會(huì)資本合作(ppp)項(xiàng)目模式是目前社會(huì)關(guān)注程度較高的資本合作形式,當(dāng)前得以在我國各城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛開展,ppp項(xiàng)目的融資問題也隨之成為熱點(diǎn).本文以此為出發(fā)點(diǎn),首先分析了ppp項(xiàng)目融資發(fā)展的意義;在此基礎(chǔ)上研究了ppp項(xiàng)目融資渠道分類;第三部分研究了ppp項(xiàng)目融資渠道與一般融資渠道的區(qū)別,包括追索程度和股權(quán)比例的差異.最后一部分總結(jié)了政府和企業(yè)兩個(gè)不同角度ppp項(xiàng)目融資渠道發(fā)展建議.

政府和社會(huì)資本合作模式是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,主要是將部分政府的職責(zé)以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體,從而構(gòu)建起來的政府和社會(huì)資本之間的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系。在ppp項(xiàng)目合作中,社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)降低,而政府則提供相應(yīng)的稅收政策優(yōu)惠。實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的目的在于完善社會(huì)公共設(shè)施建設(shè),轉(zhuǎn)換政府的職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),推動(dòng)該市場經(jīng)濟(jì)投資活動(dòng)的多元化發(fā)展。在ppp項(xiàng)目中稅收政策發(fā)揮著主要的作用,因此本文展開關(guān)于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目稅收政策研究具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

近期,財(cái)政部、國土資源部陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》(財(cái)金〔2016〕91號(hào))和《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(國土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)),兩個(gè)文件首次給出ppp項(xiàng)目用地的政策,但對(duì)于文中ppp項(xiàng)目用地的相關(guān)規(guī)定,業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者紛紛從各個(gè)角度予以解讀。筆者通過對(duì)國土資源部關(guān)于ppp項(xiàng)目的用地政策進(jìn)行分析、解讀和研究,提出自己的淺知拙見,拋磚引玉,以此與大家共同探討與研究。